20 juli 2017
Het is ingevolge een verwijzingsarrest van de RvS dat het GwH zich moet buigen over de vraag of het samenlezen van artikel 19, lid 2 van de gecoördineerde wettten op de RvS met artikel 11 §7 van de Ikea-wet van 13 augustus 2004, een schending zou uitmaken van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
Al enige tijd vormt de zogenaamde ‘Ikea-wet’ van 13 augustus 2004 betreffende de vergunning van handelsvestigingen het regelgevend kader voor de handelsvestigingen.[1] Ook na de zesde staatshervorming van 1 juli 2014, waarbij de bevoegdheid inzake handelsvestigingen naar het gewestelijk niveau werd overgeheveld, was het nog even wachten op Vlaams regionaal initiatief en bleef de federale wetgeving van toepassing.[2]
Ondertussen is dat regionaal initiatief uitgemond in een decreet van 15 juli 2016 betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid.[3] Tegen de achtergrond van dit nieuwe regelgevend kader, dat nog niet helemaal operationeel is, blijft de rechtspraak over de toepassing van de huidige regelgeving vaak interessant materiaal opleveren. In deze bijdrage speelt het GwH de hoofdrol. We richten de blik ook al even op de toekomst.
De vraag stellen...
Het is ingevolge een verwijzingsarrest van de RvS[4] dat het GwH zich moet buigen over de vraag of het samenlezen van artikel 19, lid 2 van de gecoördineerde wettten op de RvS met artikel 11 §7 van de Ikea-wet van 13 augustus 2004, een schending zou uitmaken van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Meer bepaald kan bij de afhandeling van de georganiseerde administratieve beroepsprocedure tegen een in eerste aanleg genomen beslissing inzake een socio-economische aanvraag een onderscheid ontstaan met betrekking tot het berekenen van de beroepstermijn bij de RvS, naargelang het interministerieel comité voor de distributie al dan niet op uitdrukkelijke wijze uitspraak doet over het ingestelde administratieve beroep. Het probleem zou er dan in bestaan dat ingeval het comité niet tijdig een beslissing inzake het beroep neemt, de wet daaraan een rechtsgevolg verbindt zonder dat daarvan een reguliere kennisgeving gebeurt.
Artikel 19, lid 2 van de gecoördineerde wetten op de RvS stelt dat, wanneer een beslissing of administratieve handeling met individuele strekking ter kennis wordt gebracht van een bestuurde, deze beslissing de beroepsmogelijkheden, de beroepsinstanties, de vorm en de toepasselijke beroepstermijn moet vermelden. Indien dit alles gebeurt, neemt de verjaringstermijn voor een beroep bij de RvS een aanvang. Indien niet aan de verplichte vermeldingen is voldaan, nemen de verjaringstermijnen pas een aanvang vier maanden nadat de beslissing of akte ter kennis werd gebracht.
Op basis van artikel 11 van de wet van 13 augustus 2004 moet het interministerieel comité, dat als administratieve beroepsinstantie bevoegd is om kennis te nemen van beroepen tegen welbepaalde beslissingen van het college van burgemeester en schepenen inzake socio-economische aanvragen, van haar beslissing kennis geven (aan o.m. de aanvrager) binnen een termijn van veertig dagen na de afgifte bij de post van het aangetekend schrijven dat het beroep bevat.[5] Doet het comité dit niet, of niet tijdig, dan wordt de oorspronkelijke beslissing van het college van burgemeester en schepenen geacht te zijn bevestigd.[6] Deze impliciete ‘beslissing’ volgt dus louter uit het verstrijken van de beschikbare termijn en maakt –logischerwijze− niet het voorwerp uit van een kennisgeving aan de bestuurde.
Het probleem hierbij is dat noch deze (impliciete) beslissing, noch de in eerste aanleg genomen (oorspronkelijke) beslissing melding maken van een eventuele beroepsmogelijkheid bij de RvS volgens de modaliteiten van artikel 19, lid 2, van de gecoördineerde wetten op de RvS. Op basis van de samenlezing van de beide bepalingen, zou men met andere woorden moeten concluderen dat de verjaringstermijn voor een beroep bij de RvS een aanvang neemt zodra de termijn van veertig dagen is verstreken. Dit verschilt van de situatie bij een kennisgeving, nog los van het gegeven of deze kennisgeving al dan niet de correcte vermeldingen zoals voorgeschreven door artikel 19, lid 2 van de gecoördineerde wetten op de RvS bevat.
...is ze beantwoorden
Het GwH meent in het besproken arrest echter dat artikel 19, lid 2 van de gecoördineerde wetten op de RvS, in samenhang met artikel 11 §7 van de wet van 13 augustus 2004, geen schending vormt van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. Wel vermijdt het Hof zich uit te spreken over de kwestie of de impliciete beslissing die tot stand komt wanneer het interministerieel comité niet (tijdig) beslist al dan niet als een ‘beslissing’ kan worden beschouwd. Ondertussen ligt op dit punt evenwel duidelijke rechtspraak van de RvS voor die uitgaat van het bestaan van een impliciete beslissing die met een annulatieberoep kan worden bestreden.[7]
Het GwH focust op artikel 19, lid 2 van de gecoördineerde wetten op de RvS, en stelt dat de wetgever blijkens de parlementaire voorbereidende werken het toepassingsgebied van die bepaling toch verregaand heeft gepreciseerd. Het Hof komt tot de vaststelling dat de wetgever, hoewel die misschien een andere keuze had kunnen maken, de impliciete beslissing bewust niet onder het toepassingsgebied van artikel 19, lid 2 van de gecoördineerde wetten op de RvS heeft laten vallen. Deze keuze van de wetgever streeft een wettig doel na in zoverre zodoende de beginselen van rechtszekerheid en het recht op toegang tot de rechter met elkaar kunnen worden verzoend. Het GwH is van oordeel dat de wetgever aldus niet op een onevenredige wijze afbreuk doet aan de rechten van de betrokkenen door niet te voorzien in een kennisgeving van deze gevolgen bij het bekendmaken van de beslissing in eerste aanleg. Wanneer aldus een beroep wordt ingesteld op grond van artikel 11 van de wet van 13 augustus 2004 kan de bestuurde volgens het GwH de gevolgen die de wet verbindt aan een eventuele ontstentenis van een beslissing van het interministerieel comité voor de distributie, met name dat de beroepstermijn voor de RvS aanvangt vanaf het verstrijken van de termijn zoals vervat in §5 van het voormelde artikel 11, niet over het hoofd zien. Dit gevolg waarborgt volgens het GwH op voldoende wijze de rechtspositie van de bestuurde.
[1] BS 5 oktober 2004, gewijzigd bij de wetten van 27 december 2005, 22 december 2009 en 29 maart 2012.
[2] In het Brussels hoofdstedelijk gewest werd reeds bij ordonnantie van 8 mei 2014 (BS 17 juni 2014) een nieuwe regeling ingevoerd, en het Waalse gewest volgde bij decreet van 5 februari 2005 (BS 18 februari 2015).
[3] BS 29 juli 2016.
[4] RvS 19 februari 2014, nr. 226.469, nv Vastned Retail Belgium.
[5] Artikel 11 §5 van de wet van 13 augustus 2004.
[6] Artikel 11 §7 van de wet van 13 augustus 2004.
[7] Zie bijvoorbeeld RvS 15 januari 2016, nr. 233.486, nv Immo-Ven, met commentaar ‘Performantie administratieve beroepsprocedure inzake handelsvestigingen op de proef gesteld’, TOO 2016, 118-120, en RvS 30 juni 2016, nr. 235.278, bvba Luberco.
Omgevingsvergunning om de hoek
Hoger werd er al op gewezen dat het recente decreet betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid onder meer voorziet in een integratie van de socio-economische vergunning in de omgevingsvergunning.
De inhoudelijke aspecten van de vergunning inzake handelsvestigingen worden in het decreet zelf geregeld, maar de procedure die moet worden gevolgd moet worden is die van het omgevingsvergunningsdecreet.[1] Er is dus geen sprake meer van een afzonderlijke vergunningsprocedure voor een handelsvestiging. Ook in de gevallen waar enkel een vergunning voor kleinhandelsactiviteiten is vereist, wordt de procedure van het omgevingsvergunningendecreet gevolgd. Dit betekent bijvoorbeeld ook dat voortaan de RvVb als administratief rechtscollege bevoegd wordt voor de rechtsbescherming, en niet langer de RvS zoals op heden onder het regime van de federale wetgeving.
Het decreet betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid trad in principe in werking op 29 juli 2016, maar op basis van artikel 59 van het decreet werden daarop ook enkele uitzonderingen voorzien. Zo werd ondermeer de omgevingsvergunning voor kleinhandelsactiviteiten uitgesteld naar 1 januari 2018. Deze datum is vandaag trouwens ook het uitgangspunt voor een volwaardige inwerkingtreding in heel Vlaanderen van de omgevingsvergunning zelf. Het omgevingsvergunningendecreet trad op 22 februari 2017 gedeeltelijk in werking, maar doordat de praktische en digitale behandeling van de omgevingsvergunningsaanvragen nog niet op punt staat werd in een eerste fase de mogelijkheid in het decreet aangebracht om de inwerkingtreding op gemeentelijk niveau, op uitdrukkelijke vraag van het college van burgemeester en schepenen, uit te stellen naar 1 juni 2017.[2] Deze inwerkingtredingsbepaling werd recent opnieuw aangepast bij decreet van 2 juni 2017[3] om de globale inwerkingtreding op gemeentelijk niveau opnieuw te verschuiven naar 1 januari 2018. Op heden worden aldus aanvragen, meldingen, verzoeken of initiatieven die worden ingediend of opgestart tot en met 31 december 2017, van rechtswege nog steeds behandeld volgens de procedureregels zoals deze bestonden op 22 februari 2017 mits het college van burgemeester en schepenen de bevoegde overheid is en dat college ook eerder uitstel had gevraagd/bekomen om de toepassing van de omgevingsvergunning uit te stellen naar 1 juni 2017.
Problem solved?
Is, met de integratie van de handelsvestigingsvergunning in de omgevingsvergunning, het gebrek aan kennisgeving bij een stilzwijgende beroepsbeslissing dan binnenkort van de baan? Daar lijkt het alvast niet meteen op.
Uit diverse bepalingen in het omgevingsvergunningendecreet volgt immers dat ook hier de decreetgever ervoor heeft geopteerd om een vervaltermijn te hanteren bij het beoordelen van een administratief beroep tot het bekomen van een omgevingsvergunning. Zo volgt een stilzwijgende beslissing over het administratief beroep tegen de (al dan niet uitdrukkelijke) beslissing in eerste aanleg uit artikel 66 §3 van het omgevingsvergunningendecreet, indien de bevoegde overheid niet tijdig over het ingediende administratieve beroep beslist (en dit zowel in de gewone als in de vereenvoudigde procedure). Het beroep wordt in dat geval geacht te zijn afgewezen.[4]
Het GwH zag eerder al geen problemen in deze regeling.[5] Het Hof oordeelde, onder meer, dat zelfs al zou deze stilzwijgende afwijzing van het administratief beroep een aanzienlijke vermindering van het beschermingsniveau van het leefmilieu impliceren −zeker voor wat een beroep betreft van iemand van het betrokken publiek tegen een beslissing tot het toekennen van een omgevingsvergunning in eerste administratieve aanleg− dit kan worden verantwoord door redenen die verband houden met het algemeen belang. De strikte vervaltermijnen zouden volgens het GwH in het milieu- en stedenbouwrecht door de decreetgever gewild zijn in functie van de rechtszekerheid, en de in eerste administratieve aanleg genomen beslissing kan steeds worden betwist bij de RvVb.[6] Over de vraag of het GwH met die laatste overweging niet over een bananenschil is gestruikeld hadden we het reeds in de vorige editie van TOO.[7] In ieder geval is wel duidelijk dat over de mechaniek van het werken met stilzwijgende weigeringen of afwijzingen in administratieve beroepsprocedures het laatste woord nog niet is gezegd.
[1] Decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (BS 23 oktober 2014).
[2] Artikel 397 omgevingsvergunningendecreet, vervangen bij decreet van 3 februari 2017 (BS 9 februari 2017).
[3] Decreet van 2 juni 2017 houdende de nadere regels tot implementatie van de omgevingsvergunning (BS 22 juni 2017).
[4] Zie artikel 66 §3 omgevingsvergunningendecreet.
[5] GwH nr. 125/2016, 6 oktober 2016.
[6] Overweging B.28.3.3 van het arrest.
[7] F. van DIEVOET, ‘Het Grondwettelijk Hof en de stilzwijgende afwijzing van het administratief beroep inzake de omgevingsvergunning. En wat nu?’, TOO 2017, 95-98.