Elk jaar is het jaarverslag van de Dienst van de Bestuursrechtscolleges een interessante bron aan informatie. Tien lessen uit het verslag.

Bijdrage origineel gepubliceerd in STORM, 2021/1.

Er viel de laatste maanden wel wat nieuws in onze bus vanuit de Dienst van de Bestuursrechtscolleges (DBRC). Een nieuw jaarverslag voor het laatste afgeronde werkjaar 2019-2020, van 1 september tot 31 augustus het jaar nadien, met in bijlage een beleidsplan tot 2024, werd in januari op ons losgelaten en sinds maart van dit jaar kunnen we ook werken met een digitaal loket om dossierstukken neer te leggen. Voor deze bijdrage parkeer ik even de Raad voor Verkiezingsbetwistingen en focus ik op de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb) en het Handhavingscollege (HHC). Niet uit desinteresse, maar omdat de Raad voor Verkiezingsbetwistingen nu eenmaal niet tot de scope van dit tijdschrift behoort. Trouwens werden tijdens dit besproken werkjaar bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen ook geen bezwaren ingediend.

Zoals elk jaar valt in het jaarverslag van de DBRC heel veel interessants te rapen. Om het u gemakkelijk te maken, selecteer ik hieronder voor u graag tien topics.

Vandaag niet beduidend meer procedures dan tien jaar geleden

Zeker de laatste jaren wordt vaak gediscussieerd over het vaak moeizame verloop van het vergunningsparcours, en wordt daarbij meer dan eens met een beschuldigende vinger gewezen naar omwonenden of verenigingen die al te lichtzinnig slopende procedures zouden voeren. Als ik naar de cijfers van de RvVb kijk stel ik vast dat de groei van het aantal verzoekschriften in absolute cijfers over de jaren heen, voor gans Vlaanderen, best wel beperkt bleef. Een almaar groeiende stroom van verzoekschriften tegen vergunningen is dus eerder perceptie dan realiteit. De RVvb kreeg in haar elfde werkjaar 915 vernietigingsberoepen voorgeschoteld. Dat zijn er ongeveer 17 per week. Maar in het allereerste werkjaar bij de RvVb, ondertussen elf jaar geleden, werden er toch ook al 753 vernietigingsberoepen ingediend, en over alle jaren heen worden er bij de RvVb gemiddeld 881 vernietigingsberoepen per jaar ingeleid. Het wordt heel interessant om te zien of de hervormingen die het Vlaams Parlement momenteel behandelt met het voorontwerp van decreet van 19 maart 2021 tot wijziging van het DBRC-decreet op termijn een impact zullen hebben op de instroom van nieuwe dossiers bij de Raad.[1]

De ster van de schorsing is tanend

Er is onmiskenbaar een dalende trend qua aantal schorsingsvorderingen. Terwijl vijf jaar terug nog bijna in één vierde van de vernietigingsprocedures een vordering tot schorsing werd ingediend, was dat in het afgelopen werkjaar in amper 13 procent van alle vernietigingsberoepen het geval. Zo goed als alle schorsingen worden trouwens op hetzelfde moment als het indienen van het vernietigingsberoep gevorderd. Amper 1 procent gebeurt op een later tijdstip. Ik moet toegeven dat dit cijfer me verbaast, want als ikzelf als raadsman een schorsing vorder, gebeurt dat net in de overgrote meerderheid van de gevallen op een later tijdstip, met name als de spade effectief de grond in gaat. Voor de dalende trend heb ik niet meteen een verklaring, al denk ik wel dat de best strenge invulling van de voorwaarde om hoogdringendheid aan te tonen tot voortschrijdend inzicht heeft geleid. Nu het contentieux stevig werd uitgebreid met het milieuluik van de omgevingsvergunningen, zou het me overigens niet verbazen dat de dalende trend alsnog ombuigt.

Tijdens dit laatste werkjaar werden er bij de RvVb exact vijftig vorderingen ingesteld waarbij om een schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid werd verzocht. Dit vertegenwoordigt 5,5 procent van de ingediende vernietigingsberoepen, en ligt in lijn met de cijfers van vorige werkjaren die, behalve dan het vorige jaar (3,5 procent) telkens ongeveer rond de 5 procent schommelen.

Trouwens wordt ongeveer één op vier gewone schorsingsvorderingen ingewilligd, en in het afgelopen werkjaar was dat vier op tien voor schorsingsvorderingen bij uiterst dringende noodzakelijkheid.

Voor aanvragers valt er weinig te rapen

Amper één op vijf beroepen bij de RvVb heeft een weigeringsbeslissing als voorwerp. Het gros van de dossiers (liefst 63,3 procent) gaat over beslissingen waarbij een vergunning wordt verleend. Deze balans verbaast niet. Het is naar mijn aanvoelen eerder meer niet dan wel dat een aanvrager, ook rechtstreeks gekoppeld aan de huidige duurtijd van een vernietigingsprocedure bij de RvVb, voldoening kan vinden in een procedure bij de Raad. Veelal biedt het aanpassen van de aanvraag betere (en snellere) kansen op soelaas.

Volharden in de boosheid?

Wat toch wat de wenkbrauwen doet fronsen, is dat liefst één op vijf beslissingen die wordt aangevochten bij de RvVb een zogenaamde ‘herstelbeslissing’ is, genomen in een dossier waarin de RvVb dus eerder al een of meerdere arresten velde. Dit kan naar mijn mening niet anders aanvoelen dan als een probleem. Er zijn maar twee dingen mogelijk: het geschil werd met het arrest niet in de definitieve plooi gelegd, of de beslissingnemende overheid volhardt in de boosheid. Dat een geschil niet in een definitieve plooi wordt gelegd is een oud zeer, dat we ook al van bij de Raad van State kennen, en dat er onder meer in bestaat dat niet alle aangevoerde middelen (moeten) worden behandeld. Dit leidt ertoe dat die ongebruikte munitie na een herstelbeslissing gewoon opnieuw wordt bovengehaald. Erg pragmatisch is dat allemaal niet. Door meer en meer gebruik te maken van de mogelijkheid om via substitutie vergunningen rechtstreeks te weigeren worden een aantal van die kwalijke carrousels nu weliswaar stilgelegd, maar aan het al te veelvuldig en driest hanteren van dat substitutiewapen zijn dan weer andere nadelen verbonden…

Meer uitspraken dan nieuwe dossiers

De RvVb deed het vorige werkjaar jaar 1212 uitspraken, wat neerkomt op ongeveer 23 uitspraken per week. Er worden dus meer arresten geveld dan er zaken worden ingeleid, en dat kan enkel worden toegejuicht. Dat is overigens wel al even zo. Het grootste deel van de uitspraken, liefst 985, zijn arresten over de vernietigingsprocedure, inclusief deze geveld via de korte debatten-procedure. 12 procent van de uitspraken buigt zich over een vordering tot schorsing, al dan niet bij UDN.

Het zou wel interessant zijn om in het jaarverslag ook eens het aandeel te belichten van de zaken waarin de korte debatten-procedure wordt toegepast. Ik heb de indruk dat dit steeds vaker het geval is, en daar zijn best wel wat opmerkingen bij te maken. Zo is het vanuit de beschikking die beslist tot het toepassen van de korte debatten-procedure niet mogelijk uit te maken waarom dit gebeurt. Dit maakt dat de nota, waar de RvVb dan om verzoekt, vaak inhoudelijk weinig kan bijbrengen.

Als we even inzoomen op die uitspraken ten gronde, dan blijkt dat van die 985 arresten toch liefst 65 procent tot een vernietiging leidt. In de afgelopen werkjaren schommelde de vernietigingsgraad meestal rond de 60 procent. Dit blijken ook in het overgrote deel van de gevallen beslissingen van deputaties te zijn. Ongeveer één op tien van de ingestelde beroepen is onontvankelijk en ongeveer één op vier wordt verworpen.

De nieuwe rechtstechnieken als kneusjes

Als het over de nieuwe rechtstechnieken gaat, zie ik dat de bestuurlijke lus amper wordt toegepast. Sinds de inwerkingtreding ervan maakte de RvVb er slechts drie keer gebruik van.[2] Bemiddeling blijkt ook niet zo populair, waar de regelgever nu trouwens graag iets zou willen aan doen met het eerder al vermelde ontwerp van decreet. Het gebrek aan populariteit van de figuur van de bemiddeling is volgens mij ook ingegeven door de noodzaak dat alle procespartijen hier gezamenlijk om moeten verzoeken. Sinds het werkjaar 2014-2015 zijn er ongeveer 51 bemiddelingspogingen opgestart. Daar zijn er nog 9 van lopende. Van de 42 afgesloten gesprekken, werd er in 18 een akkoord afgesloten, dus iets minder dan de helft. Ik vind dit persoonlijk best een goed resultaat. Toch is duidelijk dat op een totaalpakket van duizenden dossiers, bemiddeling slechts in enkele tientallen dossiers tot een oplossing leidt. Het huidige systeem werkt dus niet, of niet voldoende, wat spijtig is. Oplossingen trachten vinden moet altijd voorop staan. Wat de rechtstechnieken betreft, mis ik in het jaarverslag een inkijk op het toepassen van de indeplaatsstelling.[3] De RvVb geeft in een aantal arresten aan dat het de bedoeling is om de subsitutiebevoegdheid met uiterste bedachtzaamheid en terughoudendheid toe te passen, maar de ervaring leert dat steeds meer substitutiearresten worden uitgesproken.

De doorlooptijd kort steeds verder in, maar blijft te lang

Waar de doorlooptijd vijf jaar terug nog iets langer was dan twee jaar, is die termijn voor een standaarddossier teruggebracht tot ongeveer 15 maanden. Dat is mooi, maar niet spectaculair. Wel heeft de RvVb de eerder opgelopen achterstand zo goed als helemaal kunnen wegwerken. Op 29 dossiers na, zijn alle nu bij de RvVb hangende dossiers na 1 september 2018 ingediend. De werkvoorraad daalt, doordat opnieuw meer arresten worden geveld dan dossiers worden ingeleid. Op vijf jaar tijd daalde de werkvoorraad bij de RvVb toch met ongeveer 40 procent. De oprichting van de DBRC in 2014 en de inspanningen van de Vlaamse regering om de Dienst te ondersteunen zijn daar niet vreemd aan. De doorlooptijd voor een UDN-vordering is ongeveer 10 dagen en voor een schorsingsberoep is het de betrachting steeds binnen een termijn van zes maanden te kunnen afronden.

We handhaven duidelijk een pak minder dan we vergunnen

Het HHC heeft een pak minder werk op de plank dan de RvVb. In het afgelopen werkjaar werden er 92 verzoekschriften ingediend, dus iets minder dan 2 per week. Als we abstractie maken van de periode voor 1 september 2011 toen amper dossiers werden ingediend, ligt het gemiddelde op ongeveer 94 verzoekschriften per jaar. Het afgelopen jaar lag daarmee dus in lijn. De instroom bij het HHC lijkt toch vooral gekoppeld aan de uitstroom van beslissingen bij de gewestelijke entiteit, waar dossiers echt vaak héél lang blijven hangen. Eén van de signalen hiervan is dat liefst 59 beroepen die het afgelopen jaar werden ingesteld, met zekerheid milieuhandhavingsdossiers betreffen die nog voorafgaan aan de inwerkingtreding van de omgevingsvergunningsreglementering.

Er werden in dit werkjaar 63 uitspraken gedaan, dat zijn er net wat meer dan 1 per week. In zo goed als alle zaken gaat het om een einduitspraak. Opvallend is ook dat bij het HHC het vernietigingspercentage drie keer lager ligt dan bij de RvVb. In slechts 21 procent van alle dossiers wordt het beroep gegrond verklaard, wat overigens een pak lager is dan het aantal van de afgelopen werkjaren, waarbij toch 3 op de tien vorderingen gegrond werden verklaard. Trouwens, in amper twee op de tien gevallen wordt door het HHC een beslissing in de plaats genomen en wordt de boete rechtstreeks verminderd. In alle andere gevallen gaat het om klassieke vernietigingen.

Waar de RvVb toch al vele jaren meer arresten velt dan zaken worden ingeleid, lijkt dat bij het HHC, althans dit jaar, net omgekeerd. Toch staat in het jaarverslag dat de werkvoorraad aan hangende dossiers ‘normaal’ blijft.

Dat lijkt te kloppen als de cijfers worden bekeken. Van alle vorderingen die na 1 september 2018 werden ingediend, zijn er nog slechts negen hangend. De meeste dossiers worden tijdens hetzelfde werkjaar afgesloten als ze werden ingediend.

Zwijgen over cassatie

In de laatste jaarverslagen licht de DBRC niet meer toe hoe vaak tegen arresten een cassatieberoep wordt ingesteld, en wat het resultaat daarvan is. Uit het jaarverslag voor het werkjaar 2015-2016 leid ik af dat tot dan in slechts 186 van de toen 4.266 gevelde arresten (dus ongeveer vier procent) een cassatieberoep werd ingesteld. Op basis van wat eigen onderzoek – en dus met het nodige voorbehoud − kan worden gesteld dat in ongeveer 6 procent van de gevallen een cassatieberoep wordt ingesteld.

Een ode aan het pleidooi

Het moet gezegd, het beleidsplan 2021-2024 van de DBCR, dat als bijlage zit bij het hier besproken jaarverslag, werkt aanstekelijk en ademt ambitie. Zo wil de DBCR bijvoorbeeld voor de RvVb de doorlooptijd gemiddeld met nog eens 6 maand verkorten tot finaal 9 maanden, en is het de bedoeling om binnen afzienbare tijd de procedures integraal digitaal te kunnen laten verlopen. Het digitaal loket, dat voorlopig slechts in één richting werkt, functioneert alvast prima. Ik hoop dat het snel tweerichtingsverkeer kan worden.

Ik lees in het beleidsplan ook een wens om de procedure zonder fysieke zittingen te laten verlopen, en eventueel te vervangen door een digitale zitting. Hierbij toch een kanttekening. Mee gestuurd door de pandemie waar we momenteel nog steeds mee moeten afrekenen, lijkt de pleitzitting sterk aan belang in te boeten. Het belang van een pleitzitting, ook fysiek, mag nochtans niet worden onderschat. Tenminste, als die ook effectief nuttig wordt ingevuld. Het is misschien ook tijd om de pleitzitting op te waarderen. Ik ben een enorme fan van de verdere digitalisering, maar een pleitzitting mag op de duur niet de uitzondering worden. Laten we op dat vlak vooral het kind met het badwater niet weggooien.

[1] Zie Parl.St. Vl.Parl. 2020-2021, stuk 699, nr.1.

[2] Arresten nrs. 1617-0023, 1516-0498 en 1617-0681.

[3] Artikel 37 §2 DBRC-decreet.